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Modernización del federalismo educativo en Zacatecas. Política, acciones y retos, 1999-2008 por María del Refugio Magallanes Delgado

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MODERNIZACIÓN DEL FEDERALISMO EDUCATIVO EN ZACATECAS. POLÍTICA, ACCIONES Y RETOS, 1999-2008

Resumen: En 1992, con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB), se buscó dar una respuesta puntual a la descentralización mediante la transferencia de atribuciones educativas y de los recursos humanos, financieros y materiales a los estados, de tal suerte que éstos operaran los servicios de la educación básica y Normal. Luego, en 1993 se sancionó legalmente el ANMEB con la Ley General de Educación y con el Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública al año siguiente.

La federalización educativa en el estado de Zacatecas, como en el resto del país, significó el abandono financiero de la Federación a los estados, lo cual tuvo resultados desastrosos: la inequidad en la transferencia de los de por sí escasos recursos económicos federales destinados a la materia educativa generó un déficit presupuestario a nivel  nacional en la educación superior. Como consecuencia de las tensiones entre el sistema educativo federal y el estatal, es entonces comprensible la presencia cada vez más significativa de la inversión privada en el mercado de lo educativo.

Por otra parte, en tanto que el nivel de escolaridad no llegue a los doce años (los que comprenden la educación básica), las posibilidades de que la educación sea un factor de movilidad social se reducen. Además, el rezago educativo y el analfabetismo hacen casi imposible que la educación sea útil para impulsar el desarrollo social o económico.

Los retos para el sistema educativo en Zacatecas, específicamente de educación básica, son numerosos, entre los que destacan: i) alcanzar la universalidad en preescolar con docentes profesionales del nivel, ii) frenar el rezago educativo y aumentar la eficacia terminal en secundaria, iii) elevar el nivel de escolaridad, iv) acelerar la aplicación del programa Escuelas de Calidad por niveles escolares, v) reactualizar a los profesores para que modifiquen su práctica docente mediante el enfoque centrado en la escuela, vi) promover la formación de profesionales de la gestión y administración escolar, vii) fomentar una nueva cultura de la evaluación, y viii) disminuir la burocracia escolar.

Palabras clave: modernización educativa, cobertura escolar, calidad educativa.

Abstract: The signature of the National Agreement for the Modernization of Basic education and Teacher’s colleges Education in 1992 pretended to solve the decentralization process by transferring the educative attributions, and the human, material and financial resources to the federative states, in a manner that they could handle the services of basic education and teachers’ formation themselves. Then, in 1993, the General Law of Education, and in 1994 the Interior Rules of the Public Education Secretary, sanctioned the Agreement.

The educative federalization process in Zacatecas, as in the rest of the country, implied the Federal financial abandonment to the states, which had disastrous results: the inequality in the transfer of the scarce economic resources destined for educative purposes produced a national budget deficit in the higher education system. The private funding for schools is an understandable consequence of the tensions between the federal and the state educative systems.

On the other hand, the possibility that education could actually be a factor of social mobility, and of economical and social development, is at risk, as the amount of fulfilled years of basic education is below twelve years, and as the education backwardness and the analphabetism still persist.

There are plenty challenges for the educative system in Zacatecas; in particular those of basic education are: i) all pre-school teachers should be professionals, ii) halt the education backwardness and increase the level of middle-school graduates, iii) increase the schooling level, iv) augment the implementation of the Quality Schools program in different school levels, v) promote teacher’s programs updates towards a school-centered teaching practice, vi) stimulate the formation of professionals in school management and administration, vii) encourage a new culture of evaluation, and viii) reduce the scholar bureaucracy.

Key words: educative modernization, scholar covert, educative quality

Introducción

El sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) colocó a la globalización en el eje de su proyecto de gobierno. Se concibió la apertura de fronteras, la libre circulación de mercancías y recursos, y la formación de grandes regiones de desarrollo para modernizar la vida nacional. La modernización implicaba la transformación de las relaciones entre el gobierno y la sociedad para dejar atrás prácticas paternalistas para dar paso a una nueva racionalidad sociopolítica: la competitividad. Las reglas de la competencia vinculaban a los centros económicos con el poder y orientaba los procesos políticos. La modernización se sustentaba en la diversificación y ampliación de los canales de participación de la sociedad en las áreas económicas, política, social y educativa con el objeto de involucrar al mayor número posible de actores en el desarrollo de diferentes tareas. (Peschará&Peralta, 1997, pp. 83-84).

El proyecto de modernización educativa concebía a la educación como una palanca del desarrollo integral, capaz de impulsar el potencial productivo y con ello las oportunidades de un crecimiento económico acompañado de una mayor movilidad social, que tarde o temprano mejorarían las condiciones de vida generales de la población. La reforma en materia educativa iría acorde con el principio modernizador básico de extender las áreas de participación de los grupos sociales involucrados en la educación partía del supuesto de que para hacer eficiente el Estado había que adecuar sus dimensiones, a sus funciones esenciales e impulsar una nueva distribución del poder (Ludlow, 1997, p. 63).

En el contexto del federalismo educativo de 1992 a 2009, ¿cuál es el estado general de la educación en Zacatecas? ¿Cuáles son los problemas educativos estructurales y emergentes en los últimos años que enfrenta el sistema educativo estatal? y ¿cuáles son las soluciones posibles y los escenarios futuros de la educación en Zacatecas, en el marco jurídico del federalismo educativo?

En la entidad zacatecana, en 1999, la educación fue considerada una acción social que bajo ciertas condiciones se convertía en elemento estratégico de desarrollo económico y de formación humana. El mundo, el país y las regiones de la entidad estaban cambiando, en consecuencia, la educación también necesitaba transformarse. Las modificaciones integrales del sistema educativo estuvieron guiadas por las exigencias de la calidad, los avances científicos y tecnológicos, y en el humanismo de fin de siglo signado por la justicia, la igualdad, la equidad y los valores democráticos. La educación era un medio para la formación integral de niños y jóvenes capaces y conscientes del uso y conservación de los recursos naturales, de los nuevos ritmos productivos y de los derechos humanos (Ley de Educación, 1999).

El desarrollo de la educación y su calidad eran parte de un proceso multidimensional que contemplaba relevancia, eficacia, equidad, eficiencia, pertinencia social y competitividad (Ley de Educación, 1999, pp. 6 y 12). Estos principios políticos sustentaron la planeación de la educación básica el contexto del pacto federal de 1992. La educación básica en los últimos años, a pesar de los esfuerzos presupuestales y pedagógicos de los gobiernos estatales, enfrenta una problemática de corte estructural y con nuevos problemas sociales emergentes, debido en parte a la estructura federalista que la define y la regula, lo cual se expresa en un déficit financiero y en la insuficiencia de los programas compensatorios. La ausencia de un sector productivo de corte industrial que incida y articule los sectores mineros, comerciales y turísticos, impide el combate a la pobreza, reforzando e incrementando los índices de marginalidad, desempleo y migración. En este contexto, la calidad educativa ha pasado a un segundo plano, diluida en los problemas estructurales y emergentes.

Este artículo analiza la educación básica local y la problemática generada por el federalismo educativo. El cambio del sistema educativo estatal, las políticas educativas de los últimos gobiernos, el papel del presupuesto federal y las determinaciones centrales, los índices de los niveles de educación básica, la calidad educativa y los componentes estructurales entretejidos en el incierto futuro escolar, dan cuenta de bajos índices de escolaridad, alto nivel de rezago educativo en el nivel de secundaria, gran cantidad de programas federales para la mejora de la infraestructura escolar, los recursos didácticos, la formación del magisterio y la construcción de una nueva conciencia política que se aplican y favorecen a un reducido número de planteles, educandos y profesorado.

El sistema educativo estatal: la modernización

El futuro del sistema educativo se institucionalizó en mayo de 1992 con la firma del Acuerdo Nacional para la modernización de la Educación Básica (ANMEB), la subsecuente Ley Orgánica de 1993 y las posteriores reformas a las leyes estatales. Con el Acuerdo se inauguraba el nuevo camino de la federalización educativa y la expansión del neocolonialismo del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE)[1] (Ornelas, 2008).

El gobierno salinista y los grupos de poder en turno, pusieron en juego su experiencia como grupos de presión para que las nuevas coordenadas de la modernización educativa: 1) la liberalización de las directrices para corresponsabilizar a los diferentes actores involucrados, y 2) la federalización de la operación del servicio que incluía la descentralización del sector educativo y la revaloración del magisterio redefinieron el papel rector del Estado en la educación (Peschará&Peralta, 1997, p. 89).

El Acuerdo Nacional dio énfasis en proveer una restructuración en la educación con miras a una modernización social; se proyectaba una modificación e innovación en la educación básica, donde los estudiantes se formaran como ciudadanos, capaces de poder dar solución a problemas sociales e influir de manera positiva en la propia dinámica de la sociedad, porque se pensaba que era la base para dar el impulso que México necesitaba en esos momentos:

El Gobierno Federal, los gobiernos estatales, el magisterio nacional y la sociedad se proponen transformar el sistema de educación básica -preescolar, primaria y secundaria- con el propósito de asegurar a los niños y jóvenes una educación que los forme como ciudadanos de una comunidad democrática, que les proporcione conocimientos y capacidad para elevar la productividad nacional, que ensanche las oportunidades de movilidad social y promoción económica de los individuos, y que, en general, eleve los niveles de calidad de vida de los educandos y de la sociedad en su conjunto (SEP, 1992, p. 4)

Desde este punto de vista, el Acuerdo Nacional era un compromiso integral entre las corporaciones gubernamentales así como también la cooperación mutua con el propio SNTE, en el que subyacía un sentido ascendente, que iniciaba con el viejo reto de la universalización de la cobertura de los servicios educativos hasta el nuevo logro: elevar la calidad.

Si bien, el Acuerdo valoraba la herencia educativa, ésta no era suficiente para modernizar el sistema. La modernización provenía de una nueva racionalidad institucional, corporativa y de las exigencias de la realidad donde:

Unirse en un gran esfuerzo que extienda la cobertura de los servicios educativos y eleve la calidad de la educación a través de una estrategia que atiende a la herencia educativa del México del siglo veinte, que pondera con realismo los retos actuales de la educación, que compromete recursos presupuestales crecientes para la educación pública, y que se propone la reorganización del sistema educativo, la reformulación de los contenidos y materiales educativos, y la revaloración de la función magisterial. (SEP, 1992, p. 4)

La pertinencia de la modernización de la educación pública fue un asunto que preocupó también a los grandes empresarios mexicanos. Ellos sustentaban la necesidad de reformar la educación desde el papel que tenía “el conocimiento como factor determinante para el desarrollo económico y la vinculación entre las empresas y las instituciones educativas juega un papel primordial” (Tirado, 1999, p. 148). Además, la educación estaba en crisis: el nivel de escolaridad en el país era de quinto de primaria. Sin una mejor educación, no habría democracia ni ingreso a otros mercados (Tirado, 1997, pp. 148-149).

Al comenzar su gestión gubernamental Ricardo Monreal en 1998 se encontró que el sistema educativo del estado de Zacatecas atravesaba por una verdadera crisis. El diagnóstico que se registraba en el Plan Estatal de Desarrollo (1998-2004) era crudo: la escolaridad de los zacatecanos si bien se había incrementado de 4.9 (1992) a 6.1 (1997), en realidad al analizar el indicador con base al tamaño de la localidad con menos de 15 mil habitantes, que eran la mayoría de las 5,141 poblaciones de la entidad, se registraba que este grado promedio de escolaridad era de 4.8. (Plan Estatal, 1999, p. 2). En muchas de estas localidades no se tenía acceso a la educación primaria; las cifras indicaban que en los últimos años se había dado una tendencia a la baja del número de estudiantes. La regionalización educativa y la creación de la Secretaría de Educación y Cultura durante la administración de 1992-1998, como Secretaría de Estado, para operar un servicio educativo de calidad y con equidad tuvo poco impacto (Gómez, 2007, pp.162-166).

En rezago educativo, de niños, jóvenes y adultos se encontraba en los últimos lugares a nivel nacional. La eficiencia terminal estaba colapsada: “en Zacatecas, de cada 100,000 niños que ingresan a primaria terminan sus estudios profesionales 2,216, en otros términos, de cada 100 niños que ingresan a primaria, dos egresan de Licenciatura”. (Plan Estatal, 1999, p. 4). Tales índices dan cuenta de una calidad, en términos de retención escolar en educación básica muy baja. Las calificaciones en el nivel primario eran de 5.2 y en el nivel secundario del 4.5. (Plan Estatal, 1999, p. 4).

Cuantitativamente, Zacatecas era un estado de reprobados; cualitativamente, un territorio de desastre educativo. ¿Qué hacer ante esta situación educativa desalentadora? Se buscó realizar una reforma integral con el propósito de extender la cobertura educativa, elevar la calidad, fortalecer la equidad e incrementar la pertinencia escolar en el estado. Por ello, el gobierno monrealista incrementó notablemente el gasto educativo y la infraestructura escolar; intensificó los procesos de formación, actualización y capacitación del magisterio; impulsó y apoyó los programas de equipamiento de nuevas tecnologías educativas (computadoras, red escolar y enciclomedia); y mejoró gradualmente ciertas condiciones sociales y laborales de los docentes y trabajadores de la educación.  Se sostenía que el gasto educativo que se ejercería en el año 2004 superaría los 4, 200 millones de pesos, es decir, un incremento superior al 100% respecto al año 1998 (SEC, 2004, pp. 3-15).

El marco institucional desde donde se justificarían las líneas generales de acción serían la modernización y actualización legislativa. La Ley de Educación Pública existente databa de 1951, se convertía en un documento obsoleto no sólo por los cambios contextuales ocurridos desde entonces, sino por las nuevas atribuciones que planteaba la federalización educativa que operaba desde 1992.

Por otro lado, se sostenía que el proceso de descentralización en Zacatecas “no ha dado los resultados esperados, pues los Departamentos de Servicios Regionales de Educación desconocen sus atribuciones.” (Plan Estatal, 1999, p.13). Entonces, el gobierno estatal se planteó como un objetivo y como una propuesta promover una auténtica descentralización del sistema, en sus servicios y en su administración hacia los municipios; y “exigir al Gobierno Federal un trato más justo e igualitario en virtud de que las facultades otorgadas a los Estados en materia educativa son, limitadas.” (Plan Estatal, 1999, pp. 9-13).

Con todo, los números educativos a finales del régimen monrealista muestran una mejoría en diversos rubros de la educación básica en Zacatecas: crecimiento de la cobertura de casi el 10% en preescolar; disminución del índice de reprobación en primaria (3.6%), incremento de la cobertura del nivel secundario por encima del promedio nacional, así como del número de escuelas de calidad que llegó a 193 centros escolares. Una institución externa, “Valora Consultoría”, evalúo estas acciones de política educativa desarrolladas por la Secretaría de Educación y Cultura (SEC), implementadas por el secretario saliente -Apolonio Castillo Ferreira- con otros resultados: ampliación de las condiciones de equidad educativa y la creación de una mejor estructura jurídica e institucional.[2

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Persistencia y reproducción de la problemática

La población de Zacatecas entre los años de 2004-2005 era de  1’367,692 habitantes; de ella se desprendía una población educativa de 3 a 15 años de edad, de alrededor de 415, 189 personas. La cobertura  básica era de 348,140 educandos (83.9 %), lo que significa el lugar dieciséis  con relación a los estados del país (Plan Estatal, 2005, p. 107). Por otra parte, en el año de 2005, la tasa de analfabetismo oscilaba entre 6.8 %, esto es, un poco más de 84 mil personas.[3] Es cierto, el índice de analfabetismo local se situaba por debajo de la media nacional (8.3%) y desde 1998 había sufrido una reducción paulatina: de 8.2 % pasó en 2004 a 7.1 %. En realidad, apenas se había reducido un punto porcentual en los últimos cinco años. Incluso, entre 2006 a 2008, dicha tasa de analfabetismo había crecido relativamente (6.9 %).[4]

En el grado promedio de escolaridad se encontró un aumento importante, pues de 6.2 de 1998-1999, se pasó en 2007-2008 a 7.5.  Sin embargo, tal promedio todavía se mantenía por debajo del índice nacional, el cual era de 8.37 años.[5] Este nivel de escolaridad acentuó el problema del rezago educativo[6]. en 2010 en la entidad. Este año la población total en Zacatecas era de 1’490, 668 habitantes, de éstos 1’ 021, 479 tenía 15 años y más, y de ella, el 48.6% se encontraba en rezago educativo (Plan Estatal, 2005-2010).

La cobertura en el nivel de preescolar (3 a 5 años de edad) entre 2003-2004 registraba una matrícula de 59,308 educandos, de una población de 91,859 (64.6%); todavía ocupaba en el estado el lugar siete del país. La cobertura en el nivel primaria (6 a 12 años de edad) registraba una matrícula de 200,860 alumnos, de una población estudiantil de 227,175 (88.4 %), el lugar 28 del país. Y finalmente, la cobertura en el nivel secundaria (13 a 15 años de edad) era de 87, 972  educandos, de una población total de jóvenes de 96,155 (91.5 %), el lugar nueve del país. (Plan Estatal, 2005-2010).

Cuadro 1

Zacatecas: cobertura escolar por nivel escolar, ciclo 2003-2004[7]

Fuente: Cálculos propios con datos SEP, Sistema para el Análisis de la Estadística Educativa, México, 2004.

Con base en los datos del Cuadro 1 sobre la cobertura educativa básica, se puede observar el rezago educativo del estado. En general, el lugar dieciséis que ocupa Zacatecas representa un alto grado de rezago educativo: la mitad en el número de estados de la república mexicana. Pero si revisamos los tres niveles de educación básica, encontramos que la educación primaria es la que reviste un mayor rezago, pues el lugar veintiocho representa uno de los últimos lugares a nivel nacional.

Acciones de gobierno y política educativa

Un análisis más puntual de los ciclos escolares de 2005 al 2008, que corresponden al gobierno de Amalia García Medina, muestran que la problemática educativa es compleja, por tal motivo se requieren cambios significativos. El primero de ellos, es conferir a la educación un valor pragmático: “La educación es un factor básico en la búsqueda de mejores niveles de vida” (Informe de gobierno, 2006), cuando a nivel nacional y estatal, el mercado laboral ha sido incapaz de generar movilidad social. Para que la educación cumpla con tales expectativas es necesario dar solución inmediata a su añeja problemática: “el rezago educativo reforzando el proceso desde los primeros años de la educación formal, al mismo tiempo que impulsamos la inversión en infraestructura y robustecimiento del magisterio”(Informe de gobierno, 2006).

Para reforzar el argumento del por qué la educación es una prioridad para el gobierno amalista, se enfatiza que “la educación básica es hoy un derecho constitucional y la columna vertebral sobre la cual está cimentado el sistema educativo”, afirmación que no resulta una novedad discursiva, pero si un compromiso relevante pues el sistema básico representa el 77.5% del total de alumnos del sistema escolarizado. De este modo, se suman nuevas metas y retos al quehacer educativo: impulsar el desarrollo y la articulación pedagógica con altos índices de calidad, para aspirar a un modelo educativo con pertinencia y equidad social.

Las acciones que se emprendieron en el ciclo escolar 2005-2006 estuvieron encaminadas a ampliar la cobertura educativa y dar cumplimiento a los principios de la obligatoriedad y la gratuidad establecidos en la Constitución, es decir, se sacrificaba la calidad. En preescolar se atendió a 64,860 alumnos en 1,618 jardines de niños con el apoyo de 3,208 educadoras y educadores, lo que representó el 92.9% de la población entre cuatro y cinco años con obligatoriedad de atención a través del sistema formal, comparado con el 90.6% del ciclo anterior, reflejando un incremento del 2.3%. En la primaria, la cobertura educativa alcanzó a 198,656 alumnos en 2,069 escuelas a través de 8,701 maestros de todos los controles administrativos y modalidades educativas, lo que representó el 93.9% de la población de seis a 12 años, comparado con el 92.3% del ciclo anterior, reflejando un incremento de atención del 1.6%. La eficiencia terminal, de este nivel educativo fue del 91.25%. En secundaria, se atendió a 81,896 alumnos, en 1,110 escuelas con la participación de 5,583 maestros,  lo que representó el 86.6% de la población de 13 a 15 años, comparado con el 91.4% del ciclo anterior. La eficiencia terminal de este nivel educativo fue de 68.89 %, en relación con el 68.98 % del ciclo anterior (Informe de gobierno, 2006).

El rezago y la deserción escolar están presentes, pese a la aplicación del sistema permanente de estímulos al aprovechamiento escolar, con la operación de dos programas: Olimpiadas del conocimiento infantil y Ruta de la Independencia, para los alumnos de 5º y 6º grados de primaria; programas que potencialmente “ayudan a elevar la calidad de la educación,” aunque en la práctica, escasamente 60 niños son los que hacen ese viaje como premio por haber llegado en el concurso de conocimientos a la etapa estatal. 

La calidad educativa estatal se sostuvo simbólicamente con la entrega de 21 equipos de cómputo como un apoyo adicional a diferentes escuelas de educación básica, con la instalación de 2,480 nuevos equipos del programa de Enciclomedia en 1,625 escuelas, es decir, 1.5 enciclomedias por escuela y con la entrega de 2.5 paquetes didácticos por escuela; ¿qué pasó con el resto de las escuelas, esto es, con las 3,172 a las que no llegaron estos beneficios? Con todo, se sumaron a estos esfuerzos, la edición de 24,000 publicaciones pedagógicas que se repartieron entre todos los profesores de educación básica; las 12,708 visitas de supervisión y de asesoría técnica y administrativa en 4,128 escuelas (Informe de gobierno 2006).

En aras de alcanzar la calidad educativas en la entidad, el Programa Escuelas de Calidad se aplicó en 405 instituciones del nivel de educación básica, es decir, en el 8.44%. A 163 escuelas llegaron 318 lotes de mobiliario escolar; en 136 escuelas de los niveles de educación básica y media superior, en el marco del Programa de Autoconstrucción, con la asistencia de las asociaciones de padres de familia, autoridades municipales y gobierno del estado, se realizaron algunas mejoras materiales a los edificios escolares. Asimismo se operó en 3,968 escuelas el Programa de Mantenimiento Preventivo y Materiales Escolares en las escuelas de educación básica, quedando pendiente el apoyo a 829 establecimientos, esto es, el 17.28% (Informe de gobierno, 2006).

La calidad educativa no se reflejó en el nivel de escolaridad de este ciclo: 7.1 años, ni tampoco este indicador es suficiente para elevar la calidad de vida de los zacatecanos. Por el contrario, muestra la reproducción de las precarias condiciones socioeconómicas de gran parte de la población. La aplicación del Programa «Evaluación del Rendimiento Escolar en Educación Básica», por sí solo no revierte las tendencias negativas, detectadas recientemente por organismos nacionales, en el bajo aprovechamiento de los alumnos de este nivel.

En 36 municipios de la entidad, de los 58 existentes, 477 educadores comunitarios atienden a los niños de las áreas rurales que están inscritos en el sistema no escolarizado que maneja la SEC. Las niñas y niños de las áreas rurales marginadas y de escasa población escolar, reciben el servicio educativo a través del sistema no formal, con el Programa Asistencia Infantil Comunitaria. Este programa a nivel preescolar opera en 348 comunidades, con una atención de 2, 305 alumnos; en primaria se atendió a 340 comunidades con 1,650 alumnos y en el nivel secundario se aplica en 33 comunidades y 247 alumnos (Informe de gobierno, 2006).

Las autoridades han impulsado el Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB). Se invirtieron 119,500 000 pesos para incentivar a 5,486 docentes de escuelas unitarias del nivel de preescolar, lográndose una cobertura del 74.32%. Asimismo, se invirtieron 8’438,000 pesos en apoyo a 1,823 centros educativos para promover la Gestión Escolar en los niveles de primaria y preescolar. El programa consiste en la entrega de un monto económico a las Asociaciones de Padres de Familia, el cual oscila de 3,000 a 7,000 pesos, mismos que deben administrar y ser utilizados para adquirir materiales educativos y el mantenimiento escolar (Informe de gobierno, 2006).

Se buscó incidir en la calidad educativa a través de la distribución de  2’752, 011 libros de texto gratuitos, de 80, 330 paquetes de útiles escolares a los estudiantes de las escuelas primarias ubicadas en zonas marginadas que muestran altos índices de rezago; se mejoraron las condiciones materiales operativas con el programa de dotación de Paquetes de Auxiliares Didácticos para Docentes de Educación Primaria, Preescolar y Telesecundaria, con una inversión de 14’019,028 pesos en 853 escuelas. De igual manera, se incorporó al Programa de Oportunidades, a 861 alumnos de comunidades rurales y que atiende CONAFE[9], de los cuales 694 son de educación primaria y 167 de secundaria. Se atendió con becas a 375 niños para continuar con sus estudios de primaria y secundaria, a través del Programa Financiamiento Educativo Rural (FICUDAR) (Informe de gobierno, 2006).

En el mismo rubro, de calidad educativa, se ofreció a docentes y directivos, asesorías y capacitación para fortalecer sus competencias profesionales, mediante el Programa de Asesoría y Capacitación a los Consejos Técnicos Escolares. Se invirtió la cantidad de 4’061,145 pesos para capacitar a 4,681 docentes; 164 supervisores y 20 jefes de sector de educación preescolar y primaria recibieron un estímulo económico, en el marco del programa Apoyo a la Supervisión Escolar. Se impulsó el proyecto Asistencia Técnica para el Fortalecimiento Administrativo de la Secretaría de Educación y Cultura del Estado de Zacatecas «Rediseño de Procesos», con la participación de 60 funcionarios con una inversión de 1’638,865 pesos de los cuales, el CONAFE aportó 1’000,000 de pesos y, el gobierno del estado, el resto; cabe señalar que este proyecto lleva un avance del 25%. Se promovió la participación colectiva para la evalua­ción institucional, en 178 escuelas primarias compensadas para valorar la pertinencia y la oportunidad de la operación de los Programas Compensatorios (Informe de gobierno, 2006).

Ante la imposibilidad de incorporar a todos los niños pobres de la entidad en los programas compensatorios económicos, se planteó como una modalidad nueva para favorecer la calidad educativa, “el apoyo pedagógico compensatorio” a niños de tercer a sexto grado de las zonas marginadas (rurales y urbanas) para que reingresaron a la escuela, a pesar de haber rebasado la edad permitida. (Informe de gobierno, 2006). Esta situación habla de la incapacidad del Estado de frenar la pobreza en la entidad y del fracaso de los programas de CONAFE.

Los esfuerzos en materia educativa no han sido suficientes. Aún queda mucho por hacer. Con base en el Censo de Población y Vivienda de 2005 y del IZEA, en el estado existen 506,281 adultos en rezago educativo, con un índice del 55.7% de acuerdo al total de la población de 15 años y más. 65,289 adultos son analfabetas, con un índice del 7.2%. La población sin primaria era de 211,050 adultos, los adultos sin secundaria era de 229,942. Ante este panorama no es pertinente hablar de calidad educativa, ni de pensar que  el incremento de 3, 000 becas que se lograron gracias al incremento adicional del presupuesto original para educación de 4’500,000 pesos que alcanzó así la cifra de 72’999,600 pesos, 20.9% más que el ciclo anterior (Informe de gobierno, 2006).

2006-2007: La expectativa sobre la educación para el desarrollo 

¿Cuál era la problemática educativas a resolver en la entidad en el ciclo escolar 2006-2007? ¿Qué proyectos educativos tuvieron continuidad y cuáles se abandonaron en el camino del sexenio? En este ciclo se afirmó que: “La educación es la clave del desarrollo de cualquier sociedad”, aún si haberse cubierto las expectativas educativas del año anterior, sobre todo de cobertura. No puede darse el desarrollo social e incluso el desarrollo humano de cualquier sector de la población.  

Si bien es válido aspirar a un desarrollo educativo tal como acontece en las “sociedades avanzadas”, es decir, en los países desarrollados, en los países de economías emergentes o en vías de desarrollo, cada gobierno debía seguir desplegando la infraestructura de todos niveles educativos para alcanzar la universalidad en nivel básico e incidir en la conclusión de los estudios de alumnos y profesores (Informe de gobierno, 2007).

De nueva cuenta se enfatizó la necesidad de ampliar la cobertura del sistema educativo en todos los niveles, entendemos que de nivel básico, para abatir los índices de reprobación y deserción escolar. Las estrategias a seguir fueron la promoción de programas de comprensión de la lectura, la construcción de escuelas abiertas y articuladas con sentido local. De igual modo, a través del incremento de recursos estatales y federales para infraestructura en el nivel medio superior, junto con la capacitación y actualización del personal docente de dicho nivel. En pocas palabras, se necesitaba fortalecer la escuela pública para el desarrollo de las capacidades educativas de las nuevas generaciones (Informe de gobierno, 2007).

A las metas del nuevo ciclo escolar, disminuir la reprobación y deserción escolar, se sumaba el rezago y la calidad escolar de años atrás. Problemas que en conjunto no eran nuevos ni emergentes, constituían junto con otros problemas sociales como la pobreza, el desempleo, el empleo informal y la migración los retos cubrir en materia social.

 Para impulsar la universalidad de la educación básica se fomentó la cobertura  de los niveles de preescolar, primaria y secundaria. A los 1,667 jardines de niños a acudieron 72,030 alumnos, pero sobre todo se asentó que: “la población infantil de cuatro y cinco años, a la que el Estado tiene la obligación constitucional de ofrecer este servicio” se había cubierto cabalmente porque los 63,152 alumnos que demandaron su inscripción contaron con un espacio escolar. Esta afirmación pone en entredicho no sólo la idea de calidad educativa sino la incapacidad del sistema educativo estatal para hacer que se cumplan los tres años de educación preescolar contemplados como parte del nivel básico, tal como se había establecido desde 2002.

En educación primaria se incrementó el número de alumnos y maestros, aunque la población entre 6 y 12 años que tuvo acceso a este nivel representó el 91.52% comparado con el 93.9% del ciclo anterior, esto tal vez se explique por el cierre once escuelas. La eficiencia terminal de este nivel educativo fue del 92.19%, comparado con el 91.25% del ciclo anterior. Las autoridades implementaron una serie de actividades educativas no formales que buscan estimular e incidir en la formación de nuevos sujetos sociales, tal fue el caso del  Programa L@s niñ@s Amamos Zacatecas, Expresión Literaria y “El niño y la mar” aunque en la entidad prevalece el semidesierto y otras zonas marginales. Se realizaron con aparente éxito las Olimpiadas del Conocimiento Infantil y la Ruta de la Independencia (Informe de gobierno, 2007).

Durante el ciclo escolar 2006–2007 se capacitó a 1,294 profesores en los cursos que desarrolla, imparte y gestiona el Centro Estatal de Tecnología Educativa, entre los que destacan: Geómetra, Enseñanza de la geometría dinámica, colaborando con los desarrolladores del software de la empresa key curriculum press de eeuu. El software se insertó en el programa Enciclomedia. De igual forma, profesores de física química, matemáticas y biología, de escuelas primarias y secundarias fueron capacitados para que impartieran su clase empleando laboratorios y simuladores que permiten que alumnos y maestros realicen experimentos basados en tecnología de punta, mediante los cursos efit, emat, ecit.

En este mismo rubro, dentro del “Programa Intel Educar para el Futuro”, Zacatecas se vio beneficiado con la donación de la compañía Intel, con el equipamiento de cinco salas de cómputo, las cuales constan de veinte equipos cada una; la fundación Telmex donó la conectividad a Internet y, la empresa Albeus, el software. Estas salas de capacitación estarán instaladas en: Centro Estatal de Tecnología Educativa, en el municipio de Guadalupe, en la escuela Secundaria General «Ramón López Velarde», en el municipio de Jerez; en la escuela Secundaria General «Ignacio Manuel Altamirano», en el municipio de Río Grande; en el Centro de Actualización del Magisterio del municipio de Zacatecas. Y en la escuela primaria «Francisco Goitia», del municipio de Fresnillo (Informe de gobierno, 2007).

Si bien son loables estos avances en materia educativa y es notable la participación de la sociedad civil –iniciativa privada-, estos cinco municipios representan apenas el 8.6%  del total de los 58 municipios de la entidad, entonces no es acertado que señalar que “Zacatecas está a la vanguardia” (Informe de gobierno, 2007) en esta materia. Las fallas técnicas y de recepción de señal del Programa de Red Edusat se resolvieron a corto plazo; el Programa Enciclomedia continuaba llegando a las escuelas a cuenta gotas pues no se ha logrado equipar a una escuela con aulas para que los alumnos de quinto y sexto grado tengan un acercamiento a nuevos recursos didácticos para su aprendizaje.

La entrega de paquetes didácticos a las escuelas, la edición de publicaciones pedagógicas y las visitas de supervisión continuaron con cortos ascensos. El Programa Escuelas de Calidad solamente se aplicó en 375 instituciones educativas del nivel de educación básica, se redujo en un 7.5% en relación al ciclo anterior.  La escolaridad fue del  7.34 grados. Se aplicó por segunda vez en Zacatecas, la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE) a 3,096 escuelas de los niveles de educación primaria y secundaria, con excepción de primer y segundo grado de telesecundaria, lo que representó el 97.08% del total de escuelas en la entidad, logrando evaluar a 183,983 alumnos, 95,672 mujeres y 88,311 hombres, lo que significó el 84.15% del total de los alumnos de tercer a sexto grado de primaria y de los alumnos de secundaria (Informe de gobierno, 2007).

Los datos en torno a la educación de los niños de las áreas rurales este año no se actualizó. Se reprodujeron los datos del ciclo anterior. Suponemos, que en términos institucionales los programas están vigentes, pero no se da un seguimiento real de la situación educativa de este sector. El cumplimiento de estas metas educativas es meramente de escritorio y no producto de la investigación de campo.

Se anunció que el Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB) llegó a buen término y que a partir del próximo ciclo escolar se darían cambios en su forma, pero que en esencia  se continuaría atendiendo a las comunidades escolares ubicadas en las zonas más desprotegidas de la entidad. Por lo pronto, las acciones compensatorias de ese año fueron: el Reconocimiento al Desempeño Docente de 5,516 profesores, inscritos en escuelas primarias multigrado y de organización completa, y en educadoras de preescolares unitarios formales (Informe de gobierno, 2007).

No sólo la participación social de las 1,447 Asociaciones de Padres de Familia de las escuelas multigrado se ha limitado a la gestión de tres mil a siete mil pesos anuales, cantidad que debe emplearse en la adquisición de consumibles para el aula, mante­nimiento de los espacios educativos y mobiliario escolar sino que se disminuyeron las metas debido que el gobierno federal no cumplió con el envío de un millón y medio de pesos, pues estaba en transición administrativa sexenal (Informe de gobierno, 2007).

A pesar de que se buscó favorecer y mejorar las condiciones escolares de los estudiantes adscritos en zonas marginadas con la distribución de 78,950 paquetes escolares, esta cifra apenas representa una cobertura del 40.01%, es decir, las autoridades tienen registrados a 197, 350 niños, cifra que representa el 56% de los 351,430 alumnos inscritos en nivel básico. Estamos ante datos alarmantes que reflejan no sólo un problema educativo sino uno de los problemas económicos estructurales de la entidad: la pobreza, tanto urbana como rural. La problemática educativa se agudiza cuando la SEC registra que la deserción escolar en las zonas marginadas[10] inicia desde tercer año de primaria. Si bien a este sector se le permite reingresar a la primaria, en la entidad, la población en edad de trabajar inicia a los 12 años de edad (González, 2007, pp. 57-68).

Se otorgaron 17,328 becas a igual número de alumnos con altos índices de rendimiento escolar de educación básica en 1,327 escuelas de los 58 municipios de la entidad.  De igual manera se entregaron 55 becas a madres jóvenes y embarazadas, provenientes de los municipios de Zacatecas, Fresnillo, Jalpa, Concepción del Oro, Pinos, Jerez, Loreto, Guadalupe y Sombrerete, para que concluyeran su educación básica (Informe de gobierno, 2007).

En el último caso, estamos ante los programas educativos novedosos que buscan impulsar la igualdad de oportunidades educativas de los adolescentes, pero también se exhibe uno de los problemas emergentes de la educación: la reproducción precoz de las adolescentes en edad escolar. Por lo tanto, urge implementar nuevos contenidos sobre educación sexual que incidan en la formación de una nueva cultura sexual que rebase el nivel informativo sobre anatomía, métodos anticonceptivos y enfermedades de transmisión sexual.

Amalia García Medina, en 2008, en materia de educativa afirmó que: “Los problemas educativos que tenía que enfrentar, de nueva cuenta, eran garantizar el acceso universal a la educación del nivel básico y ampliar la cobertura del sistema educativo en todos los niveles para abatir los índices de reprobación y deserción escolar” Pero también se estaba fortaleciendo la asignación de recursos estatales y federales para infraestructura en el nivel medio superior, junto con la capacitación y actualización del personal docente de dicho nivel. (Informe de gobierno, 2008). En este contexto, ¿en qué medida las políticas educativas sexenales estaban encaminadas realmente a la calidad educativa?

Pero sobre todo, ¿cómo se reflejó el fortalecimiento de las relaciones entre la federación y el estado en el ámbito educativo, en el nivel básico? Si en preescolar se dieron pocos cambios cuantitativos. La continuidad que se observa es el rezago educativo, pues sólo el 80.81% de la población de tres, cuatro y cinco años fue atendida en el sistema formal. En primaria, la eficiencia terminal fue del 91.17%, comparado con el 92.19% del ciclo anterior. En secundaria se atendió al  94.21% de la población de 13 a 15 años. La eficiencia terminal de este nivel educativo aún es muy baja: el 69.85% (Informe de gobierno, 2008).

¿Programas como Olimpiada del Conocimiento Infantil, Ruta de la Independencia, L@s niñ@s amamos Zacatecas, El niño y la mar y Expresión Literaria sobre los Símbolos Patrios pueden considerarse en sentido estricto como indicadores de la calidad educativa?  La calidad educativa como problema emergente de 1992, necesita de esfuerzos más contundentes a nivel primaria.

La pertinencia de las reuniones del Departamento de Educación Secundaria Federalizada radica en que arroja datos recientes con base en los principales índices educativos (eficiencia terminal, reprobación y deserción escolar), pero además de concientizar  a directivos escolares y docentes de la necesidad de implementar acciones para la mejora de los citados índices, las reuniones debe formar parte de la cultura de la evaluación, tal como lo sugiere el Acuerdo Nacional de 1992 (Informe de gobierno, 2008).

El programa de acompañamiento al profesor en el aula en coordinación con los consejos técnicos de zona de educación secundaria, la generalización del Plan y Programa de Estudio 2006 en segundo grado, en las 128 escuelas secundarias federalizadas de la entidad y el programa de la asignatura de Tecnología en primer año de secundaria, aunque sea en cuatro escuelas del estado apuntan a la diferenciación entre el sistema federal y el sistema estatal, pero no a la calidad educativa en sentido global.

En este ciclo escolar, se dieron algunos cambios en el Programa Escuelas de Calidad.  A partir del Plan Estratégico de Transformación Escolar (PETE) y Programa Anual de Trabajo (PAT) y la participación directa de las escuelas, en la fase  VII del PEC se logró: la inscripción de 407 escuelas de nivel básico y la formación y actualización de 814 docentes y directivos. El monto total programado en el Programa Escuelas de Calidad fue de 38’010,648 pesos, de los cuales se entregaron 36’064,249.85, generando un remanente de 1’946,398.15 pesos (Informe de gobierno, 2008).

Llama la atención, que a pesar de que las condiciones del nivel básico son precarias, la escuela y la educación son espacios para incorporar algunos problemas sociales emergentes como el cuidado ambiental, el desarrollo sustentable, la violencia familiar, la defensa de los derechos humanos y el género y la interculturalidad, entre otros. De esta manera, los niños, los profesores y los padres de familia recibieron cursos y talleres que abordan dicha problemática. “Consumo sustentable”, “Escuela Limpia”,  “La violencia desde la infancia”, “Oralidad con perspectiva de género”, “Eduquemos para la Paz”, “Niños y Niñas Protectores de los Derechos Humanos y Equidad de Género”, “Adolescentes Promotores de los Derechos Humanos y Equidad”, “Mujeres Ejemplo de Enseñanza” y “Contra la Violencia” fueron parte de las temáticas que se divulgaron en algunos casos en las doce regiones educativas de la entidad para sensibilizar a la población (Informe de gobierno, 2008).

Asimismo, se puso mayor énfasis en el modelo de mejora, en la administración central y regional, de los controles administrativos federal y estatal, en aras de fortalecer y consolidar los programas de simplificación administrativa, austeridad y uso racional de los recursos públicos, como de la actualización y adecuación de los procesos técnico–administrativos. La planeación educativa del nivel básico a nivel regional ha permitido la identificación previa del número de alumnos que demandarán el servicio de preescolar, primaria y secundaria para el ciclo escolar 2008–2009.

Conclusiones tentativas

La modernización educativa en Zacatecas de 1999 al 2008 mostró una tendencia: alcanza la cobertura escolar e intentó introducir algunas acciones para alcanzar la calidad. En aras de la equidad educativa, la educación básica funcionó a través de un gran número de programas compensatorios. En muchos casos la vulnerabilidad educativa se ha agudizado por problemas estructurales como la pobreza, el desempleo, la migración y la marginación.

Si bien es cierto que preescolar se convirtió en nivel obligatorio y parte de la educación básica, a partir de 2002, en la entidad, aún no se puede asegurar a toda a la población tres años de educación preescolar. El Estado asume que la obligatoriedad en este nivel inicia en segundo año. Una gran cantidad de modalidades de educación preescolar (el preescolar comunitario y la educación inicial no formal) fundamentalmente en zonas rurales y marginadas, descansan en la contratación de personal paraprofesional (bachilleres habilitados y otros).

En el caso de la educación primaria, y a pesar de que se considera que se ha alcanzado casi la cobertura universal, los programas que impulsan la calidad educativa como Escuela de Calidad opera en el 10% del total de escuelas de nivel básico, es decir, este esfuerzo se dispersa. Así pues, el impacto es bajo y desalentador. Un número significativo de niños de 6 a12 años son hijos de familias que tienen ingresos diversificados, mayor número de miembros que se han incorporado al mercado laboral informal. Por tal razón la familia vive en lo inmediato y cotidiano, excluyendo su accionar social y limitando el goce de sus beneficios que la ciudad o el campo ofrece, restringiendo el ejercicio de sus derechos esenciales como integrantes de una sociedad (González, 2007). Además, en las zonas marginales y rurales es notoria la existencia de escuelas multigrado y comunitarias que brindan atención educativa de primaria no formal con profesores habilitados.

La educación secundaria fue decretada como obligatoria en 1993. Esto no ha permitido a la fecha que el promedio de escolaridad en educación básica sea mayor al 7.5 grados. Persisten los problemas de cobertura y rezago educativo. No todos los egresados de sexto grado de primaria continúan la secundaria. En el ciclo escolar 2007-2008, egresaron 200,942 niños de primaria y solamente ingresaron 85,509 adolescentes a la secundaria, esto es, el 42.55%.

Esta situación se agudiza cuando se observa que la eficacia terminal de secundaria apenas es del 69.85% en el estado. La diversificación de modalidades: general, técnica industrial, técnica agropecuaria, federal, telesecundaria y particular no ha redundado en la retención de los alumnos ni en la incorporación de un número significativo de ellos al nivel medio superior.

Con mucha facilidad, el abordaje, tratamiento y solución de los problemas emergentes como el cuidado ambiental, el desarrollo sustentable, la equidad y el género se confunden con las acciones y proyectos en torno a la calidad educativa. La incorporación de esta problemática al ámbito de lo educativo no debe ser lineal. Se necesita impulsar la investigación educativa local para generar estrategias de enseñanza aprendizaje concretas sobre esta temática y elaborar subproductos que garanticen su continuidad más allá de la novedad o las modas externas. Sólo de esta forma se tendrá la posibilidad de contar en Zacatecas con establecimientos escolares abiertos y pertinentes.

La calidad educativa en la entidad aún está en ciernes. Los programas compensatorios tanto para alumnos, profesores y escuelas aún se aplican a cuenta gotas debido al bajo presupuesto educativo, a la confusión que impera en torno a la función social de la educación, al influjo de los ideales de la aldea global, de problemas estructurales de la educación y de la ausencia de actividades industriales que operen como motor de arrastre de la economía en la entidad.

Los retos para el sistema educativo en Zacatecas, específicamente de educación básica, son numerosos: alcanzar la universalidad en preescolar con docentes profesionales del nivel; frenar el rezago educativo y aumentar la eficacia terminal en secundaria; elevar el nivel de escolaridad; acelerar la aplicación del programa Escuelas de Calidad por niveles escolares para evitar la dispersión; reactualizar a los profesores para que modifiquen su práctica docente mediante el enfoque centrado en la escuela;  promover la formación de profesionales de la gestión y administración escolar; fomentar una nueva cultura de la evaluación; y disminuir la burocracia escolar.

Pero sobre todo, debe entenderse que las tensiones entre el sistema educativo federal y el estatal  han propiciado la presencia cada vez más significativa de la inversión privada en el mercado de lo educativo. En el ciclo escolar 2008-2009, de los 201,099 niños de primaria el 78.47% de los niños zacatecanos estudia en una escuela federal, pues el 90.13% de ellas corresponden a este sistema. El 16.38% de niños estudia en una escuela estatal (5.82%) y el 5.15% lo hace en una escuela pública privada, pues éstas representan el 4.05% de los establecimientos escolares.[11]

Mientras que el nivel de escolaridad no llegue a los doce años que comprende la educación básica, las posibilidades de que la educación sea un factor de movilidad social se reducen y con ello la posibilidad del desarrollo. El rezago educativo y el analfabetismo hacen casi imposible que la educación sea útil para impulsar dicho desarrollo social o económico. Estos indicadores propician la reproducción de las precarias condiciones socioeconómicas de gran parte de la población zacatecana. Incrementan la fuerza de trabajo no calificada que tiene dos alternativas: migrar a Estados Unidos para solucionar su pobreza o quedarse en la entidad e incorporarse a las actividades del mercado laboral no informal desde temprana edad y engrosar de esta forma las estadísticas de niños que a los 12 años ya son considerados parte de la población en edad de trabajar.

Finalmente, tras la tensión entre la federación y la política educativa estatal,  queda pendiente la problemática que ha planteado la ACE, pues las llamadas “políticas de Estado” desplegadas desde 1992, como le denomina Pablo Latapí Sarre (2004), se interrumpen con las nuevas  determinaciones impuestas por el Ejecutivo Federal y la burocracia del SNTE. Con razón el gobierno estatal ha mostrado una indiferencia o una actitud poco clara sobre la ACE. De este proceso se desprende un problema de corte pedagógico, al imponerse una reforma curricular integral de la educación básica centrada en un modelo educativo basado en competencias,  se truncan los nuevos enfoques –que planteaban el aprendizaje significativo- que se venían desarrollando paulatinamente desde 1993.

Referencias

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Notas